Les risques du processus de ratification du traité de Lisbonne

On sait que le Conseil et le Parlement européen ont demandé aux 27 États membres de ratifier le plus vite possible en 2008 le Traité d'Union européenne afin qu'il entre en vigueur au 1^er janvier 2009, comme le texte du Traité le prévoit expressément.

Il serait ainsi souhaitable, pour des raisons pratiques, que la quasi-totalité des ratifications soient achevées avant juin 2008. Sur le plan politique, la ratification irlandaise par référendum - prévue pour le 12 juin - s'en trouverait sans doute facilitée. Le processus a d'ailleurs rapidement démarré fin 2007 et début 2008 par la ratification de 5 États membres, dont la France et 4 des nouveaux États membres (Hongrie / Malte / Roumanie / Slovénie). Par ailleurs, 16 États membres ont déclaré envisager la clôture de leurs procédures avant l'été 2008. Par chance, aucune échéance électorale majeure (sauf en Italie) ne devrait intervenir courant 2008 dans les 27 États membres qui serait susceptible de retarder le processus (parlementaire) de ratification. D'autre part, la quasi-totalité des gouvernements, des majorités parlementaires et des partis politiques des 27 États membres se sont déclarés favorables à la ratification du Traité. Toutefois, certaines difficultés persistent - ou ont surgi - dans une dizaine d'États membres qui pourraient retarder, voire mettre en péril, le processus :

En Allemagne : la « loi fondamentale » doit être amendée avant que le Parlement puisse voter la loi de ratification (l'amendement visera à autoriser les deux Chambres à intenter, le cas échéant, un recours devant la Cour de Justice de l'Union européenne, en cas de violation du principe de subsidiarité). Par ailleurs, la loi de ratification une fois votée fera vraisemblablement l'objet d'un recours devant la Cour constitutionnelle (notamment pour atteinte supposée à la protection des droits fondamentaux des citoyens). Bien que ce recours n'ait pas juridiquement de caractère suspensif, le Président de la République fédérale pourrait néanmoins décider d'attendre la décision de la Cour avant de signer l'acte final de ratification - provoquant ainsi un retard de plusieurs mois dans le processus. Retard qui pourrait être considérablement aggravé au cas où la Cour constitutionnelle considèrerait le recours comme fondé.

En Belgique : bien que le Sénat ait déjà voté la loi de ratification et que la Chambre des députés s'apprête à le faire, la Constitution belge exige également le vote positif des cinq assemblées régionales / communautaires. Les votes pourraient être compliqués par des considérations de politique intérieure liées au fonctionnement du système fédéral belge. La longue crise gouvernementale traversée par la Belgique pourrait également créer de nouveaux problèmes malgré la détermination positive des principaux partis politiques.

Au Danemark : le Gouvernement et le Parlement se sont engagés en faveur d'une ratification rapide. Toutefois, l'opposition s'est alarmée d'un récent arrêt de la Cour de Justice de l'Union européenne sur les droits de manifestation / négociations des salariés et a demandé au Gouvernement des assurances sur la sauvegarde de ces droits dans le cadre du Traité de Lisbonne avant de procéder à la ratification. Par ailleurs, le Premier Ministre, M. Rasmussen, a annoncé un probable référendum fin 2008 visant à la renonciation par le Danemark aux quatre dérogations dont il « bénéficie » en matière monétaire, de défense, de justice et de citoyenneté. Cette perspective ne concerne pas directement la ratification du Traité de Lisbonne, mais pourrait provoquer des conflits politiques internes avant l'achèvement du processus.

En Finlande : des difficultés pourraient être causées par les revendications des îles d'Aland (région semi-autonome), portant sur leur  représentation au Parlement européen et sur plusieurs directives communautaires relatives aux oiseaux migrateurs et au ... tabac à chiquer. Bien que l'accord du parlement d'Aland sur la ratification du Traité de Lisbonne ne soit pas juridiquement nécessaire, un refus de sa part pourrait provoquer une crise institutionnelle et politique susceptible de retarder la ratification de la Finlande.

En Irlande : le référendum aura probablement lieu le 12 juin 2008. Le Gouvernement et les principaux partis politiques sont à présent fortement engagés dans une campagne en faveur de la ratification mais les oppositions restent vives. La principale inconnue demeure le taux de participation au référendum qui sera déterminant pour l'issue du scrutin.

En Italie : en dépit de l'appel du Président Giorgio Napolitano, la ratification parlementaire n'aura probablement lieu qu'après les élections parlementaires du 13 avril 2008, très probablement à l'automne. Bien que l'issue du scrutin ne semble pas devoir remettre en cause le vote positif du Parlement, des retards pourraient être entraînés par des difficultés éventuelles de remise en place des pouvoirs publics suite aux élections.

En Pologne : l'opposition  (dirigée par l'ancien Premier Ministre M. Jaroslaw Kaczynski), a récemment menacé de bloquer le vote de ratification parlementaire au cas où la loi de ratification ne fournirait pas « de garantie juridique pour le respect de la souveraineté de la Pologne » (en l'occurrence un droit de veto sur les décisions du Conseil prises à la majorité) et ne garantirait pas la pérennité de la dérogation polonaise vis à vis de la Charte des droits fondamentaux. Le Président de la République, M. Lech Kaczynski, qui doit signer la loi de ratification en dernière instance, soutient cette position. Le Premier Ministre, M. Donal Tusk, a déclaré que, en cas d'obstruction à la ratification parlementaire, un  référendum devrait être organisé (ainsi que, le cas échéant, des élections législatives anticipées).  

En Slovaquie : le Parlement a dû reporter à deux reprises le vote sur la ratification du Traité de Lisbonne suite à l'obstruction de l'opposition portant sur une question de politique intérieure, en l'occurrence un projet de loi sur la presse.. Aucune date n'a pour l'instant été fixée pour une nouvelle tentative. Le Président du Parlement européen, M. Hans-Gert Pöttering, a lancé un appel aux partis politiques slovaques afin qu'ils « se rendent compte de l'énorme responsabilité politique qui est la leur dans cette circonstance. »

En Suède : le Gouvernement a prévu d'achever la procédure de ratification en novembre 2008 seulement, de manière à organiser au préalable un débat public. M. Frederik Reinfeldt a confirmé devant le Parlement européen le 19 février 2008 le fort engagement européen du Gouvernement et du Parlement suédois. La Suède présidera le Conseil des Ministres (sauf celui des Affaires européennes), au second semestre 2009.

En République tchèque : l'achèvement de la procédure de ratification n'est pas prévu avant l'automne 2008. Le vote du Parlement pourrait être retardé, voire remis en cause, par un éventuel recours préalable auprès de la Cour constitutionnelle par un des partis de la majorité en place. Le cas échéant la Cour pourrait juger nécessaire une modification préalable de la Constitution tchèque. D'autre part le Gouvernement tchèque doit assurer la Présidence du Conseil à partir de Janvier 2009 et pourrait se satisfaire d'un report au deuxième semestre 2009 de l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. 

Au Royaume-Uni : la perspective d'un référendum de ratification semble définitivement écartée grâce à la détermination du Premier Ministre, M. Gordon Brown et à un vote de la Chambre des Communes du 11 mars 2008. Toutefois, tant la forte opposition des Conservateurs et de la « grande » presse au Traité de Lisbonne, que l'orientation plutôt négative de l'opinion publique alimentent un très vif débat, potentiellement déstabilisateur. Par ailleurs, la complexité de la procédure parlementaire de ratification (deux votes successifs des deux Chambres), ne permettra pas son achèvement avant novembre 2008.

Cet « état des lieux » du processus de ratification met en évidence les écueils que comporte dorénavant toute procédure de ratification d'une révision des Traités communautaires par les 27 États membres.

La « raréfaction » des procédures référendaires de ratification (l'Irlande étant dorénavant isolée dans ce contexte et susceptible de modifier sa Constitution pour pouvoir utiliser aussi à l'avenir la procédure parlementaire), constitue un élément positif  au moins sur le plan de la sûreté du processus.

Mais toute ratification de Traités nécessite le vote d'environ 50 assemblées parlementaires (nationales ou régionales), et comporte donc de multiples aléas politiques - dont le moindre n'est pas l'interruption du processus par des élections ou des crises gouvernementales nationales.

Dès lors, il convient sans doute de réfléchir à une série de mesures susceptibles de faciliter ce processus de ratification pour l'avenir.

Plusieurs recommandations ont été évoquées, parmi lesquelles on peut citer les suivantes :

Ø      l'engagement des États qui ont signé tout Traité de révision de respecter l'échéance de ratification fixée par ledit Traité ;

Ø      la détermination des autorités et des forces politiques nationales à ne pas laisser un vote de ratification devenir l'otage de conflits politiques internes sans rapport avec la révision du traité ;

Ø      une plus grande implication des instances communautaires (par exemple des Présidents du Conseil, du Parlement européen et de la Commission), dans le « suivi politique » du processus, incluant le cas échéant un rappel au respect des engagements pris par les États en signant les Traités - bien sûr sans interférer dans les débats  internes et souverains de chaque État ;

Ø      une tentative de la part de ces mêmes autorités d'inciter les États à coordonner leurs calendriers respectifs de ratification - voire de viser à une certaine simultanéité des procédures (par exemple le souhait émis au sein du Parlement européen pour une ratification du Traité de Lisbonne dans la période se situant aux alentours du 9 mai 2008...).

La gravité du risque encouru par un retard excessif - voire par un échec - de tout processus de ratification, a d'ailleurs amené les auteurs du Traité de Lisbonne à prévoir des procédures de révision simplifiées de certaines dispositions des traités communautaires permettant des procédures de ratification moins lourdes.

Lors des débats de la Convention, l'idée a même été lancée de prévoir une procédure de révision majoritaire, c'est-à-dire pouvant entrer en vigueur sans l'accord unanime de tous les États (comme c'est déjà le cas dans certains régimes fédéraux, comme celui des États-Unis). Cette idée n'a finalement pas été retenue, mais pourrait être reprise en considération, sous une forme ou une autre - lors d'une révision ultérieure des Traités.

Lettre des amis du Traité de Lisbonne